בחינת פרקטיקות הערכת שווי מקרקעין בשוק בלתי־פורמלי

Ansenberg, U., Avni, N., & Rosen, G. (2024). Exploring real estate valuation practices in an informal market. Habitat International, 147, 103069.‏

הקדמה

המאמר "Exploring Real Estate Valuation Practices in an Informal Market" עוסק באופן שבו מתבצעת הערכת שווי מקרקעין בשוק שאינו מוסדר – במקרה זה, בשכונות הפלסטיניות במזרח ירושלים. החוקרות בוחנות כיצד מעריכים, מתווכים ורשויות מקומיות מתמודדים עם היעדר רישום מסודר של זכויות קניין, העדר תוכניות מתאר תקפות, ומציאות פוליטית ומשפטית מורכבת. הניתוח משלב היבטים של דיני קניין, תכנון עירוני, כלכלה וחברה, ומאיר את המתח בין החוק הישראלי הרשמי לבין המציאות בשטח.

הרקע: השוק הבלתי פורמלי במזרח ירושלים

במזרח ירושלים, חלק ניכר מהשטח מצוי מחוץ למסגרת רישום קניינית רשמית. בעיה זו נובעת מהיסטוריה מורכבת של שלטון ירדני, סיפוח ישראלי, והיעדר עדכון של רישומי מקרקעין. מצב זה יוצר "שוק אפור" שבו מתבצעות עסקאות, בנייה, והשבחות קרקע מחוץ למערכת החוקית המוכרת בישראל. החוקרות מדגישות כי היעדר רישום מסודר אינו מבטל את קיומן של זכויות קניין בפועל, אך הופך אותן לשבריריות ולתלויות ביחסים חברתיים ומקומיים.

מסגרת תאורטית

המאמר נשען על תיאוריות מתחום הכלכלה המוסדית והסוציולוגיה של המרחב. המחברות מסתמכות בין היתר על רעיונות של Hernando de Soto לגבי הערך הכלכלי של רישום זכויות קניין, ועל תיאוריות של "אינפורמליות עירונית" (urban informality) המדגישות כיצד שווקים לא-רשמיים נוצרים כתגובה למערכות רגולטוריות נוקשות. גישה זו מאפשרת להבין כיצד מנגנונים מקומיים יכולים לייצר יציבות כלכלית וחברתית גם בהיעדר תוקף חוקי רשמי.

מתודולוגיה

המחקר מבוסס על שילוב של ראיונות עומק, תצפיות וניתוח מסמכים. החוקרות ראיינו שמאים, מתווכים, נציגי רשויות מקומיות, ובעלי נכסים במזרח ירושלים. ניתוח הנתונים נעשה בשיטה איכותנית, תוך התמקדות באופני הפעולה, בשיקולי השמאים וביחסם למסגרות החוקיות הקיימות. בנוסף, נעשה שימוש בהשוואה בין מערכות הערכה רשמיות של המדינה לבין השוק האינפורמלי כפי שהוא מתפקד בפועל.

מערכת השמאות בישראל והפערים בשטח

בישראל, הערכת שווי מקרקעין מבוססת על חוקי מקרקעין ותכנון ברורים, הכוללים רישום טאבו, תוכניות מתאר, ותקני שמאות מקצועיים. אולם בשכונות הפלסטיניות במזרח ירושלים, רוב הקרקעות אינן רשומות והיתרי בנייה נדירים. מצב זה מונע שמאים מלהתבסס על נתונים רשמיים, ומחייב אותם להשתמש בקריטריונים חלופיים כגון שווי שוק משוער, איכות הגישה הפיזית לנכס, ותפיסת הביטחון הקנייני של הרוכשים.

הערכת שווי בשוק אינפורמלי

המחברות מראות כיצד שמאים פועלים בשוק זה באמצעות שילוב בין ידע מקצועי לידע מקומי. במקרים רבים הם נאלצים להסתמך על שמועות, עסקאות שכנים או שיקולים סובייקטיביים, משום שאין להם נתונים ממוסדים. הם מעריכים נכסים לפי השימוש בפועל, רמת הפיתוח התשתיתי, וההיתכנות של הסדרה עתידית. ההבחנה בין נכס "חוקי למחצה" לבין נכס "בלתי חוקי לחלוטין" משפיעה על שוויו הכלכלי באופן מהותי.

השפעת הגורמים הפוליטיים והמשפטיים

המאמר מדגיש כי הבעיות במזרח ירושלים אינן רק תכנוניות, אלא גם פוליטיות. המדינה אינה ממהרת להסדיר את רישום הקרקעות, והמדיניות העירונית מתאפיינת במגבלות על בנייה ובאכיפה סלקטיבית. מצב זה גורם לכך שהבעלות בפועל על נכס אינה ערובה להכרה משפטית. לפיכך, הערכת השווי הופכת לפעולה פוליטית: השמאי למעשה מתווך בין מערכת החוק הרשמית לבין המציאות הבלתי פורמלית, תוך שהוא יוצר ערכים כלכליים במרחב שבו הזכויות אינן מוגדרות.

תפקידם של השמאים כמתווכים

החוקרות מציגות את השמאים כדמויות ביניים בין עולם החוק לעולם החברתי. הם נדרשים לפעול בזהירות בין הדרישות המקצועיות של חוק השמאות הישראלי לבין המציאות הפוליטית הרגישה. במקרים רבים הם נאלצים לבצע הערכות לצורך גביית מיסים, היטל השבחה, או עסקאות פרטיות, גם כשאין תוקף רשמי לזכויות הנכס. בכך הם למעשה משתתפים בעיצובו של "שוק קניין אלטרנטיבי" הפועל מחוץ לגבולות החוק אך משפיע על הכלכלה העירונית כולה.

היטל השבחה ומיסוי במציאות בלתי מוסדרת

אחד המוקדים המרכזיים של המאמר הוא בחינת היטל ההשבחה. החוקרות מראות כי במזרח ירושלים גביית ההיטל אינה אחידה ולעיתים אינה ניתנת ליישום, משום שאין תיעוד רשמי של בעלות. הרשויות העירוניות נאלצות להעריך את שווי הנכס לפי מידע חלקי, ולעיתים מתבססות על אומדנים או פשרות. מצב זה מעורר שאלות על צדק חלוקתי, אפליה מרחבית, והלגיטימיות של מיסוי במרחב שבו המדינה אינה מספקת שירותים מלאים.

המשמעויות החברתיות והכלכליות

המחברות טוענות כי מערכת זו יוצרת מדרג חברתי חדש: מי שמצליח להשיג הכרה חלקית או מסמך קנייני כלשהו נהנה משווי נכס גבוה יותר, בעוד שמי שאין לו כל הוכחה לבעלות נשאר מחוץ לשוק הפורמלי. הפערים הללו מעצימים את חוסר השוויון בין שכונות ובין קבוצות חברתיות. עם זאת, יש גם ממד של עמידות: הקהילה המקומית פיתחה מנגנוני תיווך ופתרון סכסוכים שמאפשרים לה לקיים יציבות יחסית למרות היעדר החוקיות.

מסקנות

בסיכום המאמר, החוקרות טוענות כי הערכת שווי מקרקעין בשווקים בלתי פורמליים חושפת את גבולותיו של חוק הקניין הרשמי בישראל. בעוד שהחוק מניח קיומן של זכויות רשומות ומוגנות, המציאות במזרח ירושלים מציגה תמונה של "קניין חצי חוקי" הנשען על לגיטימציה חברתית ולא משפטית. הן קוראות לבחון מחדש את מערכת דיני הקניין כך שתוכל להתמודד עם אזורים שבהם הפער בין החוק למציאות רחב במיוחד. כמו כן, הן מדגישות את תפקידם של אנשי מקצוע כמתווכים בין המערכות, ואת הצורך בגישה רגולטורית גמישה יותר המשלבת הבנה משפטית, חברתית וכלכלית.

סיכום כולל

המאמר מספק ניתוח ייחודי של דיני הקניין במציאות שבה החוק הרשמי מוגבל. הוא מציע נקודת מבט רב-תחומית על האופן שבו ערכי שוק, מוסדות מקצועיים וזהויות לאומיות משתלבים בהבניית המשמעות של קניין בישראל. מזרח ירושלים משמשת כאן כמקרה מבחן דרמטי להבנת היחסים בין בעלות, רישום, ושימוש בקרקע – יחסים המאתגרים את תפיסת הקניין כזכות יציבה וברורה.

חשיבות המאמר

המאמר חשוב במיוחד משום שהוא חושף את המתח שבין החוק הפורמלי של דיני הקניין בישראל לבין המציאות המורכבת של קניין בפועל במזרח ירושלים, מרחב שבו הבעלות, השימוש והערך הכלכלי של הקרקע נקבעים לעיתים קרובות מחוץ לגבולות החוק. הוא מדגים כיצד מערכות שמאות ורגולציה, שנראות לכאורה טכניות וניטרליות, הופכות לכלים בעלי משמעות פוליטית וחברתית עמוקה. מעבר לתרומתו להבנת תפקודו של שוק המקרקעין האינפורמלי, המאמר מציע מסגרת לדיון ביקורתי על מגבלות דיני הקניין בישראל ועל הצורך בגישות רגולטוריות גמישות יותר, המשלבות היבטים משפטיים, חברתיים ותכנוניים. בכך הוא מהווה תרומה משמעותית הן למחקר האקדמי והן לשיח הציבורי סביב זכויות קניין, צדק מרחבי ומדיניות מקרקעין בישראל. המאמר מתאים לכתיבת סמינריון בקורס דיני קניין.