Van Kersbergen, K., & Van Waarden, F. (2004). ‘Governance’as a bridge between disciplines: Cross‐disciplinary inspiration regarding shifts in governance and problems of governability, accountability and legitimacy. European journal of political research, 43(2), 143-171.
מבוא
בעשורים האחרונים חלה ערעור של מנגנוני הממשל המסורתיים והתפתחות של סידורי ממשל חדשים. שינויים אלה התרחשו בספרות הפרטית, החצי-פרטית והציבורית, ובכל הרמות: המקומית, האזורית, הלאומית, הטרנסלאומית והגלובלית. השינויים חלו בצורות ובמנגנוני הממשל, במיקום הממשל, ביכולות הניהול ובסגנונות הממשל. שינויים אלה עוררו עניין אקדמי רחב, ונחקרו על ידי מדעי המדינה, המשפט, המינהל הציבורי, הכלכלה, מנהל עסקים, הסוציולוגיה, הגיאוגרפיה וההיסטוריה. אף שכל אחת מן הדיסציפלינות האלה נותנת למושג "ממשל" משמעות שונה, הוא עשוי לשמש גשר ביניהן ולעורר השוואות פוריות בין תופעות שונות.
ממשל: סקירת הספרויות
ניתן לזהות תשעה שימושים מרכזיים במושג "ממשל" בספרויות השונות:
- ממשל טוב (Good Governance): שימוש ראשון ובולט מקורו בתחום הפיתוח הכלכלי, שם גופים בינלאומיים כמו הבנק העולמי קידמו עקרונות של ממשל תקין, הכוללים שקיפות, אחריותיות, רפורמה רגולטורית ושמירה על דמוקרטיה ליברלית. גישה זו מקשרת בין ניהול ציבורי חדש לבין ערכים דמוקרטיים.
- ממשל ללא ממשלה א' – יחסים בינלאומיים: בתחום היחסים הבינלאומיים, המושג מתייחס לאפשרות של שיתוף פעולה בין מדינות במערכת בינלאומית נטולת סמכות מרכזית. ארגונים בינלאומיים, משטרים ואמנות נתפסים כצורות חדשות של ממשל בינלאומי.
- ממשל ללא ממשלה ב' – ארגון עצמי: גישה שלישית עוסקת בארגון עצמי של קהילות מחוץ לשוק ומתחת לרמת המדינה. קהילות מקומיות קטנות מסוגלות לנהל משאבים משותפים ללא ממשלה פורמלית, באמצעות אסוציאציות, נורמות בלתי פורמליות, משא ומתן ואמון חברתי.
- ממשל כלכלי: גישה רביעית, שהתפתחה בכלכלה מוסדית, בסוציולוגיה כלכלית ובכלכלה פוליטית השוואתית, מדגישה כי שווקים אינם סדרים ספונטניים אלא מוסדות הדורשים בנייה ותחזוקה. ממשל כלכלי כולל חוזים, בתי עסק, אסוציאציות וורסטות, ואינו מסתכם בממשלה בלבד.
- ממשל תאגידי (Corporate Governance): גישה חמישית מתייחסת לשיטת הכיוון והשליטה בתאגידים עסקיים, תוך שאיפה לשיפור שקיפות ואחריותיות של ההנהלה כלפי בעלי המניות.
- ניהול ציבורי חדש (New Public Management): גישה שישית מבקשת להנחיל עקרונות ניהול מן המגזר הפרטי אל הציבורי, כולל מדידת ביצועים, הפרטה, מיקור חוץ ורגולציה מבוזרת.
- ממשל ברשתות א' – כללי: גישה שביעית עוסקת בממשל באמצעות רשתות של ארגונים ציבוריים ופרטיים. רשתות אלה הן פלוריצנטריות, מאופיינות בחליפין של משאבים ובמשא ומתן, ומתנגדות להנחיה ממשלתית.
- ממשל רב-רמתי (Multilevel Governance): גישה שמינית, שהתפתחה מניתוח המדיניות האירופית, מדגישה כי קבלת ההחלטות מתפרשת על פני רמות שלטוניות שונות ומערבת שחקנים ציבוריים ופרטיים כאחד.
- ממשל ברשתות ב' – מהיררכיות לרשתות בסקטור הפרטי: גישה תשיעית מתמקדת בשיתוף פעולה בין חברות עסקיות ברשתות, תופעה שהחליפה במידה רבה את שלטון ההיררכיה הפנים-ארגוני.
הגישות השונות חולקות מספר מאפיינים: גישה פלוריצנטרית, חשיבות מרכזית של רשתות, הדגש על תהליכי ממשל ולא על מבנים, והבחנה בין סיכונים שונים המחייבים פיתוח מוסדות שמפחיתים אי-ודאות.
שינויים בממשל
ניתן לזהות שינויים מרכזיים כאנכיים ואופקיים. אנכית, חל מעבר כלפי מעלה מהמדינות הלאומיות לגופים בינלאומיים ועל-לאומיים כמו האיחוד האירופי, ארגון הסחר העולמי ונפטא, לצד מעבר כלפי מטה לרמות תת-לאומיות ואזוריות.
אופקית, בולט מעבר משלטון הרשות המבצעת והמחוקקת לרשות השופטת. בתי משפט נוטלים תפקיד גובר בפרשנות כללים ובניסוחם בפועל, במסגרת מה שמכונה "ההתרחבות הגלובלית של הכוח השיפוטי". בנוסף, חל מעבר מארגונים ציבוריים לארגונים חצי-ציבוריים ופרטיים: תפקידים שהיו בידי הממשלה הועברו לסוכנויות רגולטוריות עצמאיות, ושירותים ציבוריים שלמים הופרטו.
במגזר הפרטי, גדלה חשיבות הרשתות בין-חברותיות על חשבון תיאום שוקי, בעקבות הגידול בחשיבות הידע והמידע בכלכלה. שינויים אלה ממחישים כי גבולות הספרות החברתיות מתעצבים מחדש, ויכולת הממשל של הסדרים הקיימים מאותגרת.
בעיות ניהוליות, אחריותיות ולגיטימיות
לאורך ההיסטוריה, הניהוליות והאחריותיות התפתחו יחד עם היווצרות המדינה. ניהוליות תקפה דרשה ריכוז מסוים של כוח פוליטי, ואילו בה בעת הצמיחה ההיסטורית של המודרניות את מוסדות האיזון ובלמים כנגד שימוש שרירותי בכוח. קיים מתח מובנה: מעט מדי בקרה מאפשרת שחיתות ושרירות, אך יותר מדי בלמים מגבילה את יכולת הפעולה ומסכנת את הלגיטימיות.
שינויי הממשל מעלים ספקות לגבי יעילות הכלים המסורתיים לבקרת כוח. קשה לדעת אם שר ממשלה עדיין ניתן לשאת באחריות פרלמנטרית על החלטות שהועברו לגופים אירופאיים, לסוכנויות רגולטוריות עצמאיות או לחברות שהופרטו. שאלת הלגיטימיות מחולקת לשני ממדים: לגיטימיות תשומות (input legitimacy), הנסמכת על כללי המשחק הדמוקרטיים, ולגיטימיות תפוקות (output legitimacy), הנסמכת על הצלחת המדיניות בפועל. הממשל הרב-רמתי באיחוד האירופי, למשל, יוצר מתח בין שני ממדים אלה: מצד אחד, מוסדות על-לאומיים מרחיקים את קבלת ההחלטות מהאזרח; מצד שני, הם נועדו לשפר את יכולת הפתרון של בעיות.
חלופות מתפתחות
כיצד ניתן להתמודד עם בעיות הניהוליות, האחריותיות והלגיטימיות החדשות? מספר רעיונות מתפתחים בספרויות השונות:
פדרליזם רב-רמתי כבלם: רמות שלטון שונות יכולות לשמש בלמים הדדיות, כשם שהפדרליזם המסורתי ריסן את כוח המדינה המרכזית. דמוקרטיה דיונית (deliberative democracy) מציעה הרחבת רשתות המדיניות כך שיכללו את כל הנשלטים, ויצירת דיאלוג מתמשך בין ממשלה לציבור. רגולטורים עצמאיים יכולים לאזן בין שליטה ותחרות, אם כי שאלת מידת עצמאותם נותרת פתוחה. בקרת מידע ותחרות על ידע: גופי מידע, הערכת מדיניות, ותחרות על סטנדרטים יכולים לשמש מנגנוני בקרה חדשים, אם כי מי שיבקר את המבקרים עצמם עדיין אינו ברור. ארגוני אינטרס ציבורי שצמחו מלמטה מספקים בקרה נוספת ופרסום מידע ביקורתי. אתיקה עסקית ומנגנוני "שיים ושיים" (naming and shaming) יכולים לתת מענה לרגולציה על שחקנים חזקים, אם כי אפקטיביותם תלויה ברגישות השחקנים למוניטין.
סיכום
ניתן לזקק שלושה אשכולות מרכזיים של שאלות מחקריות הדרושות להתקדמות תיאורטית:
ראשית, תיאור שינויי הממשל בהבנה מדויקת יותר של הצורות, המיקומים ויכולות הממשל החדשות, לצד בחינה האם מה שאנו מכנים "שינויים" הם אכן שינויים מהותיים או עיצוב מחדש סמלי. שנית, הסיבות לשינויים, כלומר זיהוי המנגנונים הסיבתיים המחברים בין משתנים עצמאיים לבין שינויי הממשל. שלישית, ההשלכות של שינויים אלה, ובפרט על ניהוליות, אחריותיות ולגיטימיות, הן מבחינה אמפירית-אנליטית והן מבחינה נורמטיבית-הערכתית. ההתמודדות עם שאלות אלה מחייבת גישה רב-תחומית אמיתית, שתגשר בין מדעי המדינה, המשפט, הכלכלה, המינהל הציבורי, מנהל עסקים, הסוציולוגיה והגיאוגרפיה.