Alazzeh, D., & Uddin, S. (2024). New public financial management in liberal peacebuilding discourse: The Palestine–Israel conflict and the World Bank. Financial Accountability & Management, 40(4), 549-572.
מבוא
המאמר בוחן כיצד עקרונות הניהול הפיננסי הציבורי החדש (New Public Financial Management – NPFM) משולבים בשיח של בנייה ליברלית לשלום בהקשר של הסכסוך הישראלי–פלסטיני ותפקידו של הבנק העולמי בתהליך זה. החוקרות דאליה אלעזזה ושאהזאד אודין מנתחות כיצד מוסדות בינלאומיים, ובראשם הבנק העולמי, מנסחים מחדש את שיח הניהול הציבורי במסגרת של שלום ופיתוח, ובכך מעצבים את יחסי הכוחות בין הקהילה הבינלאומית, ישראל והרשות הפלסטינית. לצורך כך נעשה שימוש במתודולוגיה של ניתוח שיח ביקורתי (CDA) לפי הגישה של נורמן פיירקלאף, המתמקדת בדרכי השימוש בשפה ככלי לעיצוב מציאות חברתית ופוליטית.
רקע תיאורטי: ניהול פיננסי ציבורי חדש וניאו-ליברליזם
המאמר מציג את NPFM כזרם רעיוני שהתפתח מאז שנות ה-1990, המבוסס על עקרונות ניאו-ליברליים של יעילות, תחרות, ביזור והפרטה. מודל זה הוטמע במגזרים ציבוריים ברחבי העולם, בעיקר במדינות מתפתחות, מתוך מטרה להשליט נורמות ניהוליות של המגזר העסקי גם במערכות ממשלתיות. חוקרים שונים, כדוגמת לַפסלי ומילר (2019) והיידמן ולאפסלי (2016), הצביעו על כך שהרפורמות הללו הביאו לעיתים לתוצאות בלתי צפויות – ובהן הדרה של פרקטיקות חשבונאיות מקומיות והטמעת תפיסות מערביות שאינן תואמות בהכרח את ההקשר התרבותי או החברתי המקומי.
הכותבים מדגישים כי השיח של ניהול ציבורי חדש נטוע בלב תפיסת הניאו-ליברליזם, הרואה במדינה גורם מתווך בלבד בין שווקים, תוך עידוד "משילות טובה", הפחתת רגולציה, והסתמכות על מגזר פרטי כ"מנוע הצמיחה". בכך, הופך ה-NPFM לכלי שבאמצעותו מופנמים עקרונות ניאו-ליברליים בתוך מערכות שלטון מקומיות.
שילוב בין ניהול פיננסי לבנייה ליברלית לשלום
המאמר מראה כיצד הבנק העולמי אימץ את עקרונות ה-NPFM כחלק משיח הבנייה הליברלית לשלום, המתבסס על רעיונות של שוק חופשי, דמוקרטיזציה וזכויות אדם. במסגרת זו, רפורמות כלכליות מוצגות ככלים לייצוב חברתי ופוליטי אחרי סכסוכים. אולם, הכותבים מציינים כי במקרים רבים תהליכים אלו מייצרים תלות של ממשלות חלשות בגופים בינלאומיים ומעמיקים יחסי כוח בלתי שוויוניים בין מדינות תורמות למדינות נתרמות.
המאמר טוען כי המקרה הפלסטיני משמש דוגמה מובהקת לתהליך שבו עקרונות ניהול פיננסי "מיובאים" לתוך הקשר של שלום, באופן המדגיש את ההיבט הכלכלי והטכני על חשבון השיח הפוליטי והחברתי. בכך הופכת הרפורמה הפיננסית לכלי דומיננטי בעיצוב יחסי השלום עצמם.
מתודולוגיה: ניתוח שיח ביקורתי
החוקרות מיישמות את גישתו של פיירקלאף (2003, 2013) לניתוח השיח הביקורתי, המתמקדת במבנה הדיסקורסיבי של טקסטים וביחסי הגומלין בינם לבין מציאות חברתית. הגישה רואה בשפה חלק מהתהליך החברתי, בעלת כוח לייצר ולשעתק יחסי כוח.
המאמר מתמקד במושג "רה-הקשר" (Recontextualization) – כלומר, האופן שבו רעיונות ודיסקורסים מתחום אחד (למשל ניהול פיננסי) נטמעים בתוך תחום אחר (במקרה זה, שיח השלום). לצורך כך נבחן מסמך מרכזי של הבנק העולמי משנת 1993, Developing the Occupied Territories: An Investment in Peace, שנכתב מיד לאחר הסכמי אוסלו והיווה בסיס למדיניות סיוע בהיקף של מיליארדי דולרים.
הקשר ההיסטורי: תפקיד הבנק העולמי
המאמר מתאר כיצד לאחר תום המלחמה הקרה הבנק העולמי אימץ מודל חדש של "שיקום לאחר סכסוך", שבמסגרתו נבנו מערכות כלכליות במדינות במעבר משלום למלחמה. הבנק פעל מתוך ההנחה ש"לא יהיה שלום ללא תקווה כלכלית", ובנה מדיניות שהתבססה על יצירת מוסדות כלכליים מודרניים, פיתוח תשתיות ויישום רפורמות תקציביות.
במקרה הפלסטיני, לבנק היה תפקיד דומיננטי במיוחד: הוא הוביל את תיאום התרומות של המדינות התורמות, פיקח על הקמת מוסדות הרשות הפלסטינית, וייצר מסמכים שהנחו את כל קהילת הסיוע. כך הפך הבנק לשחקן פוליטי וכלכלי משמעותי, בעל יכולת השפעה רחבה על סדרי העדיפויות של הבנייה המוסדית והכלכלית.
ניתוח השיח במסמך של הבנק העולמי
בחלק זה מבצעות החוקרות ניתוח לשוני ודיסקורסיבי מעמיק של דוח הבנק העולמי מ-1993. הן מזהות שלושה שיחים עיקריים המשולבים זה בזה: השיח הניאו-ליברלי, שיח הבנייה הליברלית לשלום, ושיח ה-NPFM.
השיח הניאו-ליברלי מתבטא בדגש על מגזר פרטי, תחרות ושווקים פתוחים. הבנק מציג את "המגזר הציבורי" כמנגנון שתפקידו לספק סביבה עסקית תומכת, לא כמוביל מדיניות כלכלית. השיח של הבנייה הליברלית לשלום קושר בין "שלום" ל"פיתוח כלכלי", ומציג את השוק החופשי כתנאי הכרחי ליציבות. השיח של ה-NPFM מוסיף לכך את הצורך ב"ממשל תקין", שקיפות וניהול כספי אחראי, תוך יישום רפורמות במסים, תקציבים ובקרה.
באמצעות ניתוח טקסטואלי מפורט, המחברות מראות כי השפה בדוח הבנקי נוקטת סגנון סמכותי ואובייקטיבי לכאורה, אך למעשה מגבשת היררכיה של ידע וכוח. לדוגמה, הביטויים "יש צורך" או "נדרש" מצביעים על מודל מחייב של ניהול פיננסי שנכפה על ההקשר המקומי, תוך הצגת הערכים הניאו-ליברליים כבלתי ניתנים לערעור.
הממצאים המרכזיים
הממצאים מראים כי הבנק העולמי אינו רק מתווך טכני או מוסד כלכלי, אלא שחקן אידיאולוגי המעצב את תפיסת השלום עצמה דרך השיח הפיננסי. רפורמות הניהול הציבורי מוצגות כאמצעי להשגת שלום, אך למעשה הן מחדירות ערכים ניאו-ליברליים של שוק חופשי ושליטה כלכלית חיצונית.
הכותבים מצביעים על היעדר קולות פלסטיניים בשיח זה – קולות מקומיים כמעט ואינם נוכחים במסמכים, בעוד שהשיח של התורמים הוא הדומיננטי. כך נוצר תהליך של דה-פוליטיזציה של הסכסוך, שבו סוגיות פוליטיות וחברתיות מורכבות מומרות לשאלות ניהוליות וכלכליות.
הדיון התיאורטי
המאמר מרחיב את הדיון התיאורטי על יחסי הגומלין בין ניהול ציבורי לבין בניית שלום. הוא מראה כי הרפורמות הפיננסיות הופכות לכלי של הנדסה חברתית וכלכלית, ומאפשרות למוסדות בינלאומיים לעצב את מבנה השלטון המקומי. החוקרות משתמשות במושגים של פיירקלאף כמו סמיוזיס (semiosis) וסגנון (style) כדי להסביר כיצד הטקסטים עצמם מייצרים מציאות חברתית חדשה, לא רק מתארים אותה.
מסקנות
המאמר מסיק כי ניהול פיננסי ציבורי חדש אינו רק אמצעי טכני לשיפור יעילות כלכלית, אלא גם כלי אידיאולוגי ופוליטי המעצב את גבולות השיח על שלום ופיתוח. במקרה הפלסטיני, הוא שימש מנגנון להחדרת שיח ניאו-ליברלי במסגרת תהליך השלום, תוך חיזוק כוחם של גופים בינלאומיים וצמצום העצמאות המקומית.
הכותבות מציעות לראות בבנייה הליברלית לשלום שדה של מאבק שיחי, שבו קולות שונים נאבקים על הגדרת מטרות השלום ואופיו. הן קוראות להרחיב את המחקר על ניהול ציבורי בהקשרים של קונפליקט ושלום, ולשלב בו נקודות מבט ביקורתיות המדגישות פלורליזם, שוויון והקשר מקומי.
סיכום
באמצעות שילוב בין תיאוריה ניאו-ליברלית, ניתוח שיח ביקורתי, והקשר פוליטי של הסכסוך הישראלי–פלסטיני, המאמר חושף כיצד שפת הניהול הפיננסי הציבורי החדש משמשת לא רק לניהול כספים, אלא גם לעיצוב סדר עולמי פוליטי וכלכלי. ניתוח זה מאיר את תפקידם של מוסדות בינלאומיים בשעתוק יחסי כוח גלובליים דרך שיח לכאורה טכני וניטרלי, ומציע קריאה מחודשת של תהליכי שלום ופיתוח בעידן הניאו-ליברלי.
חשיבות המאמר
חשיבותו של המאמר טמונה ביכולתו לחשוף את הממד הפוליטי והאידיאולוגי של ניהול פיננסי ציבורי בהקשרים של שלום ופיתוח. במקום לראות ברפורמות הפיננסיות תהליכים טכניים בלבד, המאמר מצביע על כך שהן משמשות כלי מרכזי לעיצוב יחסי כוח, זהויות ומבני משילות בעולם הפוסט-קולוניאלי. באמצעות ניתוח ביקורתי של תפקיד הבנק העולמי במקרה הפלסטיני, הוא ממחיש כיצד שיח הניהול הציבורי החדש תורם להחדרת ערכים ניאו-ליברליים לתוך תהליכי בניית שלום – תוך צמצום ההיבטים הפוליטיים והחברתיים של הסכסוך. מעבר לחשיבותו התיאורטית, המאמר גם בעל ערך יישומי להבנת מדיניות סיוע בינלאומית ולקביעת גבולות ההשפעה של מוסדות גלובליים על ריבונות מדינות מתפתחות, ובפרט רלוונטי לדיון הישראלי בשאלת העצמאות הכלכלית הפלסטינית ותפקיד המימון בהנדסת מציאות מדינית. זהו מאמר טוב עבור כתיבת סמינריון בקורס במימון.